A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados deu aval nesta terça-feira (25), por 39 votos a favor e 26 contrários, à Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que estabelece uma reforma da administração pública.
A CCJ avalia somente se uma matéria apresentada está de acordo com a Constituição. O texto da proposta agora será encaminhado a uma comissão especial para que o conteúdo (mérito) seja discutido.
A reforma administrativa foi enviada pelo governo ao Congresso em setembro de 2020. A proposta tem como objetivo alterar as regras para os futuros servidores dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, estados e municípios.
Infelizmente, sem haver nada a comemorar, o texto base da Reforma Administrativa traz inaceitáveis retrocessos à Administração Pública e ao serviço público no país.
O relator, deputado Darci de Matos (PSD-SC), apresentou parecer favorável à admissibilidade da PEC. Em seu parecer, ele excluiu três pontos do texto original enviado pelo Governo Bolsonaro, mediante interlocução desenvolvida conosco em duas ocasiões e junto a outras entidades nacionais, os quais defendemos a retirada do princípio da subsidiariedade e outros insertos no artigo 37, caput e a prerrogativa conferida ao Presidente da República de extinguir ou transformar por Decreto Autônomo autarquias ou fundações.
Um trecho retirado vedava a funcionários públicos de carreiras típicas de estado realizar qualquer outra atividade remunerada. Para o relator, o dispositivo “não revela conflito de interesses” e impede o exercício de outra atividade remunerada mesmo que essa atividade não comprometa a jornada e as atividades no cargo público.
“Impedir que esse servidor exerça qualquer outra atividade remunerada representa uma restrição flagrantemente inconstitucional que não se justifica por ser o único tipo de vínculo da presente Proposta de Emenda à Constituição a continuar tendo direito à estabilidade”, escreveu Matos.
Outro ponto retirado pelo relator é o que permitia ao presidente da República extinguir, transformar ou promover a fusão, por decreto, de fundações e autarquias da administração pública indireta, como INSS, Banco Central, agências reguladoras, universidades, entre outras.
Darci de Matos considerou que a mudança afetaria o sistema de “pesos e contrapesos” e violaria o que está disposto na Constituição.
“Admitir esse ponto específico da Proposta de Emenda à Constituição daria margem a medidas arbitrárias pelo Chefe do Poder Executivo sem o controle do Congresso Nacional. Assim, o impacto no sensível equilíbrio da separação de Poderes estaria comprometido”, afirmou.
Um terceiro dispositivo da proposta original retirado pelo relator listava 8 novos princípios da administração pública (imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade), os quais criariam linhas interpretativas extremamente danosas ao serviço público e às carreiras em seus escopos de atuação. Tais pontos suprimidos pelo relator, Deputado Federal Darci de Matos, foram trazidos pela ADEPOL DO BRASIL em audiência pública na CCJ da Câmara dos Deputados a qual participamos e nas interlocuções com o referido parlamentar, principalmente em relação ao princípio da subsidiariedade e às novas prerrogativas conferidas à Presidência da República por Decreto Autônomo.
ANÁLISE TÉCNICA E DIDÁTICA DOS EFEITOS DA REFORMA ADMINISTRATIVA: LEIA COM ATENÇÃO
Em linhas didáticas, a PEC 32/2020 aprovada na CCJ propõe em seu bojo regras extremamente danosas ao serviço público, os quais elencamos:
– O texto prevê o fim do regime jurídico único da União e criação de vínculo de experiência, vínculo por prazo determinado, cargo com vínculo por prazo indeterminado, cargo típico de Estado e cargo de liderança e assessoramento (cargo de confiança).
– Propõe ainda a exigência de dois anos em vínculo de experiência, com “desempenho satisfatório” antes de o profissional ser investido de fato no cargo público.
– A proposta enviada pelo governo acaba com a estabilidade de parte dos futuros servidores. Atualmente, a regra geral é que todo servidor público é estável no cargo, só podendo ser demitido se for condenado sem mais possibilidade de recurso na Justiça ou se cometer infração disciplinar. Para os atuais servidores, essa regra continua valendo.Pela proposta do governo, a estabilidade passa a ser garantida apenas para servidores das chamadas carreiras típicas de Estado, que só existem na administração pública. Uma lei a ser enviada posteriormente listará quais serão essas carreiras que vão manter a estabilidade.
– Há também a criação do “vínculo de experiência”, no qual o aprovado em concurso público passa por um período de um a dois anos de trabalho, ao fim do qual haverá a classificação final e a seleção de fato para o serviço.
– A PEC ainda substitui os cargos em comissão de livre provimento e exoneração e funções de confiança por cargos de liderança e assessoramento, com critérios para nomeação estabelecidos pelo Executivo.
– São proibidos pontos como férias superiores a 30 dias pelo período de um ano, adicionais de tempo de serviço, licença-prêmio ou licenças decorrentes de tempo de serviço, aposentadoria compulsória como modalidade de punição e incorporação de gratificação a salário. Tais restrições não se aplicam a juízes, membros do Ministério Público e militares no texto atual da PEC 32/2020.
– A União poderá editar normas para políticas de remuneração, ocupações de cargos de liderança e assessoramento, progressão e promoção funcionais etc. Todas as esferas do Executivo também poderão firmar cooperações com órgãos e entidades, públicos e privados, para a execução de serviços públicos, que envolvam inclusive o compartilhamento de estrutura física e o uso de recursos humanos de particulares.
– Há também alterações no regime previdenciário dos servidores. Cargos típicos de Estado ficarão no regime previdenciário próprio. Funcionários vinculados por tempo determinado, ocupantes de cargos de liderança e assessoramento e titulares de mandato eletivo e de outros cargos temporários entram no regime geral da Previdência. Ressalte-se que o art. 9º estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão optar por vincular, por meio de lei complementar publicada no prazo de dois anos, contado da data de entrada em vigor desta Emenda à Constituição, os servidores que vierem a ser admitidos para cargo com vínculo por prazo indeterminado, nos termos do inciso III do caput do art. 39-A, inclusive durante o vínculo de experiência, ao regime geral de previdência social, em caráter irretratável, sendo que tal vinculação não afasta o direito dos servidores à vinculação ao regime de previdência complementar, na forma do art. 40, § 14, da Constituição.
– O presidente da República poderá ainda extinguir cargos públicos efetivos vagos, de ministro de Estado, em comissão, de liderança e assessoramento, funções de confiança e gratificações de caráter não permanente, ocupados ou vagos, conforme prerrogativas conferidas no texto da PEC ao artigo 84, VI e ainda mantidas no texto.
– São previstos cinco tipos de vínculos jurídicos com o Estado: (i) vínculo de experiência, o qual propiciará a existência de período de experiência efetivo como etapa do concurso para ingresso em cargo por prazo indeterminado ou em cargo típico de Estado, estabelecendo um marco bem delimitado para avaliação mais abrangente e tomada de decisão quanto à admissão do servidor em cargo que compõe o quadro de pessoal de caráter permanente, a depender de classificação, dentro do quantitativo previsto no edital do concurso público, entre os mais bem avaliados ao final do período; (ii) vínculo por prazo determinado, que possibilitará a admissão de pessoal para necessidades específicas e com prazo certo, a atender: (a) necessidade temporária decorrente de calamidade, de emergência, de paralização em atividades essenciais ou de acúmulo transitório de serviço; (b) atividades, projetos ou necessidades de caráter temporário ou sazonal, com indicação expressa da duração dos contratos; e (c) atividades ou procedimentos sob demanda; (iii) cargo com vínculo por prazo indeterminado, para o desempenho de atividades contínuas, que não sejam típicas de Estado, abrangendo atividades técnicas, administrativas ou especializadas e que envolvem maior contingente de pessoas; (iv) cargo típico de Estado, com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados, será restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias do Estado, sensíveis, estratégicas e que representam, em grande parte, o poder extroverso do Estado; e (v) cargo de liderança e assessoramento, corresponderá não apenas aos atuais cargos em comissão e funções de confiança, mas também a outras posições que justifiquem a criação de um posto de trabalho específico com atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas.
– A PEC 32/2020, após organizar o funcionalismo público nas cinco categorias acima citadas, procura restringir a necessidade de concurso público apenas para a admissão em “cargos com vínculo indeterminado” e “cargos típicos de Estado” (art. 37, II, II-A e II-B). Vinculam-se os concursos apenas aos “empregos públicos” que, na atual organização constitucional, é a expressão para descrever a relação jurídica regida pelas leis trabalhistas com o Estado na qualidade de empregador. Trata-se de uma relação não estatutária, regida por um contrato de trabalho, que permite avaliações discricionárias do contratante, ingerências clientelistas e politicagem na nomeação e exoneração de servidores.
– A PEC também extingue as “funções de confiança”, que atualmente devem ser ocupadas por servidores que tenham cargos efetivos, substituindo-as pelos “cargos de liderança e assessoramento”, com a previsão de que serão destinados “às atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas” (art. 37, caput, V). O art. 4º estabelece ainda que “as funções de confiança, os cargos em comissão e as gratificações de caráter não permanente existentes na data de entrada em vigor desta Emenda à Constituição serão gradualmente substituídos pelos cargos de liderança e assessoramento a que se refere o art. 37, caput, inciso V, da Constituição, nos termos de ato do Chefe de cada Poder”. Além disso, estabelece que ficam mantidas as regras para a ocupação e concessão dos cargos em comissão, das funções de confiança e das gratificações, conforme ato do Chefe de cada Poder, até a efetiva substituição pelos cargos de liderança e assessoramento.
– Em seguida, a PEC procura implantar nova visão acerca das restrições que devem acompanhar o “servidor ou empregado públicos”, sejam eles da administração direta, seja da indireta, adequando suas realidades àquelas “do Brasil e do mundo contemporâneo”. Com tal escopo, a PEC pretende (art. 37, XXIII e §§ 16 e 17):
a) suspender, durante afastamentos e licenças, o pagamento de remuneração de cargo em comissão ou de liderança e assessoramento, gratificação de exercício, bônus, honorários, parcelas indenizatórias ou qualquer parcela que não tenha caráter permanente, exceto nos casos de afastamentos e licenças previstos na Constituição, afastamento por incapacidade temporária para o trabalho, cessão e requisição e afastamento de pessoal a serviço do Governo brasileiro no exterior sujeito a situações adversas no país onde desenvolva as suas atividades (art 37, §16); e
b) prever um conjunto de vedações que corrigem distorções históricas, contribuem para melhorar a imagem do setor público perante a sociedade e instituem políticas mais justas e equitativas tais como (art. 37. XXIII):
(I) férias em período superior a trinta dias pelo período aquisitivo de um ano;
(II) aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos;
(III) aposentadoria compulsória como modalidade de punição; entre outras;
Note-se que, com relação à primeira restrição, aquela relativa à suspensão do pagamento das vantagens inerentes aos cargos em comissão ou de liderança e assessoramento, a PEC, em seu § 17 do art. 37, cria uma exceção. Ou seja, os servidores que tenham cargo em comissão ou de liderança e assessoramento, mesmo que afastados ou licenciados, continuarão a receber os vencimentos dos cargos desde que se enquadrem em alguma das previsões arroladas nos incisos do § 17 do art. 37.
Isso é, nos seguintes casos: I – ao afastamento por incapacidade temporária para o trabalho; II – às hipóteses de cessões ou requisições; e III – ao afastamento de pessoal a serviço do Governo brasileiro no exterior sujeito a situações adversas no país onde desenvolva as suas atividades.
Em relação às férias em período superior a trinta dias e aposentadoria compulsória como modalidade de punição, destaca-se que, atualmente, os servidores públicos não possuem tais benesses. Os únicos agentes públicos que as possuem são os membros do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas que, no entanto, não estão alcançados pela presente reforma constitucional. Assim, a PEC não produzirá qualquer inovação acerca do tema.
Por fim, o art. 3º estabelece que não se aplica ao empregado da administração pública direta ou de autarquia, fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista contratado antes da entrada em vigor desta Emenda à Constituição o disposto no art. 37, caput, inciso XXIII, alíneas “a” a “j”, da Constituição na hipótese de haver lei específica vigente em 1º de setembro de 2020 que tenha concedido os benefícios ali referidos, exceto se houver alteração ou revogação da referida lei.
– A PEC 32/2020 amplia a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta possibilitando, em função de contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público, a flexibilização na contratação de pessoal, na gestão das receitas que lhe sejam próprias, e de seu patrimônio (art. 37, § 8º, incisos IV a VII). No entanto, a PEC acompanha essa ampliação com a necessidade de monitoramento e avaliação periódica das metas contratadas, bem como a transparência e prestação de contas do contrato (art. 37, § 8º, incisos VIII e IX). A exposição de motivos apresenta o seguinte comentário acerca do tema: Ao ampliar a prerrogativa de auto-organização do Poder Executivo, a medida proposta busca assegurar maior dinamismo à gestão nos casos em que seja necessária uma rápida reconfiguração de competências, de força de trabalho ou de arranjo organizacional, em fina sintonia com o princípio constitucional da eficiência, com repercussão nos serviços prestados aos beneficiários das políticas públicas conduzidas pelo governo.
– A PEC da Reforma Administrativa procura manter a autonomia dos três Poderes ao declarar que cada um deles estabelecerá seus próprios critérios para o preenchimento e exoneração dos cargos de liderança e assessoramento, que virão substituir as atuais funções de confiança (art. 37, § 18).
– A PEC 32/2020 procura flexibilizar, para os municípios menores de 100 mil eleitores, a regra segundo a qual seria vedada a acumulação de atividades remuneradas para os ocupantes de cargos típicos de Estado. Ou seja, para esses municípios a possibilidade de acúmulo de atividades remuneradas é plena, para todas as categorias de funcionários públicos (art. 37, § 19).
– No art. 37, § 20, a PEC declara ser vedada a redução de jornada de trabalho, bem como da remuneração para os ocupantes dos cargos típicos de Estado, mantendo-se a vedação da diminuição da jornada de trabalho e de remuneração para detentores de cargos típicos de Estado.
– A PEC cria um instrumento de cooperação entre a Administração Pública e órgãos e entidades públicos e privados, nos seguintes termos:
a) possibilita aos entes federados firmarem instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira (art. 37-A, caput); b) lei federal estabelecerá normas gerais sobre o tema, prevalecendo a competência dos Estados, DF e Municípios enquanto esta não for editada. A superveniência de lei federal sobre as normas gerais suspende, naquilo que lhe for contrário, a eficácia da lei estadual, distrital ou municipal (art. 37-A, §§ 1º a 3º); c) a utilização de recursos humanos nessa cooperação não abrange as atividades privativas de cargos típicos de Estado (art. 37-A, § 4º). O dispositivo autoriza a contratação de empresas privadas, ONGs etc para realizarem o trabalho que hoje é desempenhado somente por servidores públicos. Seria uma espécie de “terceirização da área fim de serviços públicos” (ressalvados os cargos típicos de Estado).
– A PEC 32/2020 derroga disposição relativa ao Regime Jurídico Único dos servidores (art. 39), determinando:
a) Lei complementar federal disporá sobre normas gerais de gestão de pessoas, política remuneratória e de benefícios, ocupação de cargos de liderança e assessoramento, organização, organização da força de trabalho no serviço público, progressão e promoção funcionais, desenvolvimento e capacitação de servidores, e duração máxima da jornada para fins de acumulação de atividades remuneradas, previstas no art. 37, caput, incisos XVIA e XVI-B (art. 39, caput e incisos I a VII);
b) a competência legislativa da União, na espécie, não exclui a competência suplementar dos entes federativos, prevalecendo plenamente esta última até que seja editada a lei complementar (art. 39, §§ 1º e 1-A). A superveniência da lei complementar federal geral suspende, naquilo que lhe for contrário, a eficácia da lei federal, estadual, distrital ou municipal (art. 39, § 1ºB);
c) a lei complementar federal geral não se aplica aos membros de instituições e carreiras disciplinadas por lei complementar específica prevista na Constituição (art. 39, § 1º-C).
A PEC 32/2020 determina que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico de pessoal, contendo os seguintes elementos: vínculo de experiência, como etapa de concurso público; vínculo por prazo determinado; cargo com vínculo por prazo indeterminado; cargo típico de Estado; cargo de liderança e assessoramento (art. 39-A, caput e incisos I a V).
Quanto a estes elementos:
a) os critérios para definição de cargos típicos de Estado serão estabelecidos em lei complementar federal (art. 39-A, § 1º);
b) os servidores públicos com vínculo por prazo determinado serão admitidos na forma da lei para atender a necessidade temporária decorrente de calamidade, de emergência, de paralisação de atividades essenciais ou de acúmulo transitório de serviço; a atividades, projetos ou necessidades de caráter temporário ou sazonal, com indicação expressa da duração dos contratos; e a atividades ou procedimentos sob demanda (art. 39- A, § 2º, I a III). Estas disposições aplicam-se também à contratação de empregados públicos temporários (art. 39-A, § 3º).
A PEC da Reforma Administrativa dispõe que, para fins de determinação do vínculo previdenciário dos servidores públicos, são segurados (art. 40-A, caput): a) de regime próprio de previdência social os servidores com vínculo de experiência e os servidores de cargo com vínculo por prazo indeterminado ou de cargo típico de Estado de que tratam, respectivamente, os incisos I, III e IV do caput do art. 39-A (art. 40-A, I) b) do regime geral de previdência social: os agentes públicos a que se refere o art. 40, § 13, da Constituição; os servidores com vínculo por prazo determinado; ou os servidores admitidos exclusivamente para cargo de liderança e assessoramento (art. 40-A, II, a, b e c).
A PEC 32/2020 amplia temerariamente e contrariamente ao regime republicano as competências do Presidente da República, por meio de decreto, quando da criação e transformação de cargos, empregos e funções públicos, da criação e extinção de órgãos públicos, e amplia a capacidade de autoadministração do Poder Executivo:
a) altera o art. 48, X, para prever que a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicos, observado o que estabelece o art. 84, caput, inciso VI, alíneas “b”, “e” e “f”;
b) altera o art. 84, VI, estabelecendo que, quando não implicar aumento de despesa, o Presidente da República poderá dispor por meio de decreto sobre:
1) organização e funcionamento da administração pública federal;
2) extinção de:
2.1) cargos públicos efetivos vagos;
2.2) cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão, cargos de liderança e assessoramento, funções de confiança e gratificações de caráter não permanente, ocupados ou vagos;
2.3) criação, fusão, transformação ou extinção de Ministérios e de órgãos diretamente subordinados ao Presidente da República;
2.5) transformação de cargos públicos efetivos vagos, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de liderança e assessoramento, funções de confiança e gratificações de caráter não permanente vagos ou ocupados, desde que seja mantida a natureza dos vínculos de que trata o art. 39-A; e
2.6) alteração e reorganização de cargos públicos efetivos do Poder Executivo federal e suas atribuições, desde que não implique alteração ou supressão da estrutura da carreira ou alteração da remuneração, dos requisitos de ingresso no cargo ou da natureza do vínculo. c) mantém a competência do Presidente da República para prover os cargos públicos federais, na forma da lei, retirando o termo “e extinguir”. Suprime-se a necessidade da existência de lei voltada a disciplinar a extinção de cargos públicos;
Estabelece a PEC 32/2020 a possibilidade de delegação das competências do chefe do executivo aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações, das competências previstas nos incisos VI, alínea “a”, XII e XXV do art. 84; e) permite que a transformação de cargos vagos a que se refere a alínea “e” do inciso VI do art. 84 ocorra, na hipótese de cargos típicos de Estado, dentro da mesma carreira (art. 84, § 2º);
Estabelece, no art. 84, § 3º, que não se aplica aos cargos típicos de Estado a competência do Presidente da República quando não implicar aumento de despesa, para dispor por meio de decreto sobre alteração e reorganização de cargos públicos efetivos do Poder Executivo federal e suas atribuições, desde que não implique alteração ou supressão da estrutura da carreira ou alteração da remuneração, dos requisitos de ingresso no cargo ou da natureza do vínculo;
A PEC 32/2020 altera o art. 88, para ampliar as competências do Presidente da República, por meio de decreto, quando da criação e transformação de cargos, empregos e funções públicos, da criação e extinção de órgãos públicos, e amplia a capacidade de autoadministração do Poder Executivo.
A PEC 32/2020 prevê profundas alterações na lei orçamentária e suas implicações práticas:
a) insere o § 16 do art. 165 para estabelecer que a lei orçamentária poderá conter programações únicas e específicas, independentemente da classificação da despesa, para os fins do art. 37, § 8º (A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade);
b) acrescenta o § 6º ao art. 167 para estabelecer que a limitação da transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa (prevista no inciso VI do caput do art. 167) não se aplica ao remanejamento de recursos entre itens das despesas de que trata o art. 165, § 16. Com as alterações, fica facultada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, suprimindo o controle do Legislativo das despesas efetuadas pelos contratos de gestão.
A PEC 32/2020 modifica até mesmo a exploração econômica desenvolvida pelo Estado, acrescentando os §§ 6º e 7º ao art. 173 para:
a) vedar ao Estado instituir medidas que gerem reservas de mercado que beneficiem agentes econômicos privados, empresas públicas ou sociedades de economia mista ou que impeçam a adoção de novos modelos favoráveis à livre concorrência, exceto nas hipóteses expressamente previstas nesta Constituição;
b) declarar nula a concessão de estabilidade no emprego ou de proteção contra a despedida para empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e das subsidiárias dessas empresas e sociedades por meio de negociação, coletiva ou individual, ou de ato normativo que não seja aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada. Atualmente, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Com a nova redação, toda e qualquer intervenção será proibida, salvo as previstas na Constituição. Assim, houve uma sensível diminuição do poder de intervenção do Estado na atividade econômica, com consequências nefastas para o futuro do país e sua estabilidade macro e microeconômica.
CONCLUSÃO
Sem engajamento ativo e mobilização coesa, haverá danos irreparáveis ao funcionamento das instituições públicas no país e à própria capacidade de intervenção, ainda que básica do Estado brasileiro em prover serviços públicos com um mínimo de qualidade a uma sociedade já desigual e com vexatória posição de 84 em IDH (índice de desenvolvimento humano) em ranking mundial de países.
Utilizando premissas equivocadas e falaciosas a pretexto de combater “privilégios”, sequer ataca os salários acima do teto remuneratório do STF para poucas carreiras, focando na imensa maioria de servidores públicos em geral modestamente remunerados.
